El aumento del desempleo joven se transformó en una política de interés social y público a partir de las reformas neoliberales de los noventa, no sólo en Argentina sino en toda la región. En aquellos años los jóvenes crecieron en un contexto de globalización, de cambios tecnológicos y de avance de los procesos de individualización. La configuración del mercado de trabajo se fue modificando a partir del ocaso de las políticas de pleno empleo, afectando principalmente al segmento joven de la población y sus posibilidades de acceso a un trabajo formal.
Estos hechos pusieron de manifiesto, entre otras cosas, la desarticulación entre el sistema educativo y el mercado laboral, mientras que el trabajo dejó de tener el carácter social integrador para las nuevas generaciones. Es decir, el auge de las políticas neoliberales tuvo como consecuencia la ruptura entre el trabajo y la integración de los jóvenes, al punto que tanto la segmentación del mercado laboral como la del sistema escolar se configuran como factores reproductores de las desigualdades sociales (Isacovich, P. 2015).
Algunos enfoques relacionaron la problemática del desempleo juvenil únicamente al fracaso del sistema educativo formal en la capacitación de jóvenes, sugiriendo que las mejoras en los niveles educativos de las personas resolverían el problema. Sin embargo, es importante contemplar las variables macroeconómicas, los desajustes entre la oferta y la demanda del mercado de trabajo y las consecuencias de los cambios económicos y la matriz productiva, que impulsaron el aumento de la desocupación, la informalidad y la precarización laboral. En este escenario, la población más afectada fue la que comprende el rango etario de 18 a 24 años (Barbetti, P. 2005). Reducir su solución a la mera formación de los trabajadores es brindar una respuesta individual a una problemática que tiene como trasfondo características estructurales, y que condiciona la posibilidad de acceder a un empleo de calidad.
El primer empleo se considera la puerta de entrada al mundo del trabajo. Según un informe de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) para América Latina, la forma de ingreso, ya sea al mercado formal o al informal, impacta de manera determina
nte en la futura carrera laboral, esto es, quien inicia su carrera laboral precarizado tiene más posibilidades de continuarla de esta manera. Además la rotación laboral entre los jóvenes es mucho mayor, así como también la duración del desempleo. Esta información adquiere mayor dimensión si se tiene en cuenta que hacia 2011 “de los más de 100 millones de jóvenes en la región un 34% de jóvenes solo estudia, un 33% solo trabaja, alrededor de un 20% no estudia ni trabaja y un 12% estudia y trabaja” (OIT. 2015: p. 7).
A nivel regional, Chile fue uno de los primeros países en identificar el problema y en lanzar una batería de políticas al respecto. El plan “Chile Joven” es considerado una experiencia pionera, siendo además la base del plan “Proyecto Joven” lanzado en Argentina en 1993 (OIT. 2015), y el modelo del programa “Capacitar” de 2001 e “Incluir” de 2004. Estos programas son el antecedente de los que se implementaron posteriormente en el país. Vale aclarar que cada país, cada contexto sociocultural, presenta particularidades que lo diferencian de otros casos.
En este sentido, en América Latina los Estados han implementado programas y medidas tendientes a enfrentar el problema del empleo joven. Estas medidas se basan en la estrategia de fomentar el acceso al primer empleo de calidad y dentro del sistema formal. Bajo diferentes denominaciones y alcances existen cuatro grandes tipos de iniciativas de promoción del empleo juvenil, según se desprende el citado informe de la OIT:
- Programas de capacitación e intermediación laboral, presentes con variantes en varios países.
- Contratos de formación o de aprendizaje, que incluyen los contratos para aprendices (Brasil, Chile, Colombia, México, Honduras, Paraguay, Perú).
- Subsidios para la contratación, los cuales incluyen ayudas económicas que complementan el salario de los trabajadores y exenciones tributarias a los empleadores en lo que respecta a los aportes de la seguridad social de su personal (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México, Panamá).
- Regímenes especiales para jóvenes (como las leyes de primer empleo de Uruguay y Paraguay, e iniciativas que no prosperaron como en República Dominicana y Perú).
Tomando los últimos diez años (2005-2015) como periodo de referencia, es posible agrupar ciertas características de las iniciativas llevadas adelante por los gobiernos locales. Las siguientes iniciativas se desprenden del ya mencionado informe de la OIT:
- Desde la década pasada varios países han revisado las regulaciones de los contratos de aprendizaje que ya existían desde hace mucho tiempo, o introducido cambios para promover su uso. Esta tendencia pone énfasis en la contratación de trabajadores jóvenes, aunque descuidando el aspecto formativo que es su razón de ser. También se han introducido subsidios a la contratación de aprendices para estimular a las empresas a incorporar jóvenes mediante esta modalidad.
- Las iniciativas orientadas a la formación técnica o la capacitación laboral empiezan a poner énfasis en el desarrollo de habilidades blandas y habilidades para la vida. Estas habilidades son valoradas por los empleadores en el mercado de trabajo, pero según los propios empleadores es difícil encontrar trabajadores jóvenes con niveles aceptables de liderazgo, creatividad, perseverancia, capacidad de enfrentar y resolver problemas nuevos o tomar decisiones, etc.
- Se observa un incremento de iniciativas orientadas al autoempleo y al emprendimiento. En algunos casos los programas de capacitación laboral empiezan a incorporar componentes de educación emprendedora, promoción de planes de negocio y servicios de desarrollo empresarial.
- Desde la década pasada se vuelven más frecuentes los mecanismos de subsidio para promover la contratación de trabajadores jóvenes. En algunos casos estos subsidios están orientados a promover la contratación de aprendices, como es el caso de experiencias en Brasil, Chile, Colombia o Panamá. En otros casos, como en Chile (modalidad diferente a la anterior) y México, los subsidios se utilizan para estimular la demanda de mano de obra joven con la finalidad de promover una primera inserción laboral.
- Más recientemente han aparecido iniciativas legislativas denominadas “leyes de primer empleo”. Para ello se introducen modalidades de contratación o regímenes especiales para trabajadores jóvenes que involucran menores costos laborales, en particular los no salariales, con la finalidad de estimular la demanda de las empresas por este grupo de trabajadores.
El empleo joven en Argentina.
En la Argentina, al igual que en el resto de los países de la región, la tasa de desocupación juvenil suele ser entre dos y tres veces más que la del promedio de la población. En el periodo 1991-2004 alcanzó una proporción de tres a uno. Es “precisamente entre los jóvenes donde se advierte la mayor inestabilidad ocupacional, dada la reiterada exposición a episodios de desempleo y a trabajos precarios. Se puede estimar que entre el conjunto de jóvenes ocupados en un momento dado, aproximadamente el 55% dejará el puesto (por renuncia o despido) durante los doce meses siguientes; esa proporción se reduce al 32% entre los empleados de mayor edad.” (Beccaria, L. 2005: p. 3).
Si bien se considera al bajo nivel educativo como una causa que imposibilita el acceso al empleo, muchos jóvenes abandonan sus estudios para ingresar al mercado laboral, generalmente bajo el sistema informal, con bajas remuneraciones y en condiciones de trabajo que los coloca en desventaja respecto al mercado formal. Es por ello que un análisis de esta problemática en el país implica comprender que la política de empleo no puede quedar aislada del contexto económico y el proyecto político, los cuales condicionan necesariamente la composición del mercado laboral, la expansión o retracción del mismo y su grado de formalidad e informalidad.
Las políticas económicas neoliberales implementadas durante los noventa llevaron a un escenario de creciente desempleo, flexibilización laboral y gran porcentaje de trabajo informal. Durante este periodo se impulsaron algunas iniciativas de empleo joven, como la formación profesional dependiente de los Ministerios de Educación provinciales, el “Proyecto Joven”, un programa promovido por el entonces denominado Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, la creación de modalidades contractuales que eximen de aportes a las empresas y la introducción de las pasantías como modalidades no contractuales. Sin embargo, en un contexto de descentralización y su consecuente desfinanciamiento hacia las jurisdicciones, estos programas no lograron revertir la situación. A su vez, estas políticas se instrumentaron como paliativo ante una situación de creciente desempleo y deterioro social. De hecho, según el censo de 2001, alrededor del 35% de los adolescentes de 15 a 19 años no estudiaba ni trabajaba (Jacinto, C. 2006).
En los años posteriores, si bien la tasa de desempleo juvenil disminuyó ampliamente pasando de un tasa promedio del 32% en 2003 al 19% en 2015[1], los siguientes cuadros demuestran que la disparidad entre los jóvenes y el resto de la población aún se mantienen.
Fuente: MTEySS – No se presenta la información correspondiente al 3° trimestre de 2007 debido a que en dicho trimestre no se relevaron algunos de los principales aglomerados de la EPH (GBA, Mar del Plata, Bahía Blanca y Gran La Plata).
Fuente: MTEySS – No se presenta la información correspondiente al 3° trimestre de 2007 debido a que en dicho trimestre no se relevaron algunos de los principales aglomerados de la EPH (GBA, Mar del Plata, Bahía Blanca y Gran La Plata).
Para citar un ejemplo, según las últimas cifras disponibles correspondientes al segundo trimestre de 2015, mientras que la tasa de desempleo global ascendía a 6,57%, en el caso de los jóvenes alcanzaba un 19,01%. Similar es la situación ante la informalidad durante el mismo periodo, donde la tasa de empleo no registrado global representaba un 33%, mientras que la misma tasa en el segmento joven era de 57%.
En los últimos años se produjo un cambio de paradigma en el modelo económico. Se reactivó la economía, fomentando el crecimiento del mercado interno, aplicando una batería de medidas tendientes a mejorar las condiciones de vida de la población más vulnerable. En este contexto, se diseñaron políticas específicas para el problema del desempleo y la informalidad juvenil, al igual que en otros países de la región. En el año 2008 se elaboró, bajo la órbita del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS), el Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo (PJMyMT). Éste posee como destinatarios a jóvenes entre 18 y 24 años que tengan escasa o nula experiencia laboral y no hayan terminado sus estudios formales. En línea con el análisis que se viene realizando, basado en la categorización que propone el informe de la OIT, este programa forma parte de los denominados Programas de Capacitación Laboral Juvenil.
Las personas comprendidas en el PJMyMT, no sólo reciben un acompañamiento institucional en la búsqueda de empleo, sino que también se los asiste en el diseño de su proyecto ocupacional, la mejora de sus condiciones de empleabilidad, y en la finalización de sus estudios primarios y/o secundarios. Asimismo, este programa permite que sus destinatarios accedan a:
- Ofertas de formación profesional presentes en su entorno, que les permita adquirir conocimientos y capacitarse en un oficio.
- El apoyo para su inserción en el mercado de trabajo formal, a través del Programa de Inserción Laboral, el cual contempla incentivos financieros a instituciones del sector público o privado que incorporen a trabajadores en su personal.
- Actividades formativas relacionadas con la gestión empresarial, asistencia técnica y financiamiento de proyectos para jóvenes con perfiles emprendedores, a través del Programa de Empleo Independiente.
- El desarrollo de prácticas calificantes, a través del programa de Entrenamiento para el Trabajo, en instituciones del sector público o privado, que contienen por un lado una formación teórica y por otro una formación práctica en el puesto de trabajo, con topes de horarios y días a realizarse.
Aquellos jóvenes que participan del PJMyMT perciben una ayuda económica mensual no remunerativa, como así también un incentivo adicional al año si finalizan sus estudios formales o realizan actividades de formación profesional. Asimismo, si el joven ingresa a otros programas de empleo (como los mencionados entrenamientos, inserción laboral, apoyo a emprendimientos, etc.) cobra las prestaciones específicas de esos program
as. Es condición para recibir la ayuda económica que los jóvenes realicen alguna de las actividades establecidas en el programa y concurran a las dependencias de empleo local para asesorarse sobre las ofertas laborales vigentes.
Esta modalidad va en línea con las políticas de transferencia condicionada de ingresos, a las que se puede sumar la Asignación Universal por Hijo (AUH) y el Programa Nacional de Respaldo a Estudiantes de Argentina (PROG.R.ES.AR), ya que tienen como punto central generar una efectiva inclusión estipulando determinados requisitos que deben cumplirse como contrapartida. Así, por un lado, se mejoraron niveles de escolaridad y asistencia sanitaria, y por otro, se fomentó el consumo interno siguiendo la lógica de las políticas económicas. Es decir, se propuso un enfoque integral de políticas públicas para atacar una problemática que no puede
reducirse solamente al mercado de trabajo.
Una de las particularidades de este programa consiste en su descentralización, ya que son las Oficinas de Empleo municipales las encargadas de la implementación en el territorio. A diferencia de la descentralización que se dio en los noventa, donde los organismos locales recibieron escasa o nula dotación de equipos técnicos capacitados y recursos económicos, en este caso hubo financiamiento y monitoreo por parte del Estado nacional. En el caso del PJMyMT, descentralizar implica profundizar el vínculo entre el perfil de los jóvenes y las necesidades de los empleadores, al mismo tiempo que se logra un vínculo cercano con los actores del entorno socioproductivo local como sindicatos, empresas, organizaciones sociales, entre otros, buscando lograr una efectiva territorialización de la política pública.
Dentro del abordaje integral realizado por el Estado se incluyeron medidas sociales y educativas. Las leyes de educación técnico profesional, la Ley de Educación Nacional y la Ley de Financiamiento Educativo oficiaron de marco normativo para las diferentes políticas que tendieron a la inclusión de los jóvenes y a mejorar la oferta educativa en todos sus niveles, para así poder lograr una efectiva inserción de los mismos en el mundo del trabajo.
En el marco de la Ley de Educación Nacional que establece la educación secundaria como obligatoria, se puso en marcha a partir del 2008 el Plan de Finalización de Estudios Primarios (FinEs). Teniendo en cuenta que según datos del último censo nacional (2010) había cerca de 14 millones de jóvenes y adultos mayores de 18 años sin el secundario o primario terminado, se le dio mayor impulso al Plan.
Por otro lado, en 2014 el Ministerio de Economía dio impulso al PROG.R.ES.AR, un programa de implementación interministerial entre los Ministerios de Trabajo y de Educación junto a la ANSES (como ente descentralizado dependiente del primero). Este programa, también orientado a jóvenes entre 18 y 24 años, a diferencia del PJMyMT, no establece como condición de acceso tener estudios primarios y/o secundarios incompletos. Por otro lado, puede acceder un joven que tenga un empleo formal, pero se estipulan condicionamientos respecto de los ingresos del grupo familiar (no pueden triplicar el monto del Salario Mínimo, Vital y Móvil). Lo interesante es que este programa también contempla a aquellos jóvenes que estén realizando tecnicaturas, estudios terciarios o universitarios. Es por ello que amplía el universo de alcance del PJMyMT.
En cuanto a los resultados, el PJMyMT logró alcanzar un universo de 747.926 jóvenes entre el año 2008 y 2015[2]. Por su parte, el PROG.R.ES.AR, alcanzó para octubre de 2015 a 958.747 jóvenes, de los cuales el 83% se encontraban inscriptos en una oferta educativa y el resto en algunas de las ofertas del MTEySS (Cursos de Formación Profesional, Programa de Empleo Independiente, Acciones de Entrenamiento para el Trabajo, Programa de Inserción Laboral, entre otros).[3]
Políticas de empleo joven en el escenario actual.
Después de la elección presidencial de noviembre de 2015, que llevó a la alianza Cambiemos al gobierno, se comenzó a ver un cambio de paradigma en cuanto al enfoque económico y las políticas públicas. En una coyuntura económica recesiva se profundiza la compleja situación del mercado laboral.
Este contexto generó miles de despidos en el sector privado (motivando la ley en contra de los despidos que ha sido vetada por el actual presidente Mauricio Macri) y otros miles en el sector público, fundamentados en el ajuste y achicamiento del Estado. Estos despidos afectan de manera particular a la población joven, de acuerdo con las tendencias mostradas a lo largo del presente informe.
Si bien el PJMyMT y el PROGRESAR siguen vigentes, resta evaluar cuál es el alcance territorial que se le está dando a la política pública y los fondos que efectivamente se están invirtiendo en ellas. Algunas universidades públicas han expresado que en la actualidad la ANSES se encuentra denegando el acceso de muchos jóvenes al PROGRESAR, excusándose en la falta de regularidad de los estudiantes, aun cuando las propias universidades brindan la acreditación correspondiente para respaldar su condición. Por otro lado, las iniciativas que han surgido por parte del oficialismo, como la firma de convenios con grandes empresas como Arcos Dorados (McDonald´s) para contratar jóvenes o la Ley de Primer Empleo, se orientan principalmente a bajar los costos de producción de las grandes empresas en lugar de buscar una verdadera política para combatir el desempleo en la población joven.
Respecto de la Ley de Primer Empleo[4], cabe mencionar que han existido intentos en la región de legislación específica regulatoria del mercado de trabajo joven, como en Uruguay y Paraguay, pero aún no hay evidencias suficientes para valorar los efectos que producen estas leyes. En algunos casos, como en Perú, la falta de acuerdo entre los diferentes actores del mundo del trabajo dificultó su implementación. Más allá de las experiencias concretas “…cualquier iniciativa de este tipo debe estar basada en un contexto de diálogo social; […] se debe tener cuidado en no generar incentivos equivocados con posibles efectos de desplazamiento o sustitución de un tipo de trabajador por otro y en evitar posibles tratos discriminatorios contra los jóvenes.” (OIT. 2015: p. 43).
El desempleo, la informalidad y la falta de formación en los jóvenes siguen siendo cuestiones a resolver en uno de los sectores etarios con mayores dificultades de acceso al empleo. El éxito de las políticas de empleo joven radica en no reducir la problemática a la trayectoria laboral individual y arribar hacia una visión más integral que contemple las características estructurales del mercado de trabajo. Es decir, dicho éxito se encuentra directamente relacionado con el modelo económico y el proyecto político que se lleve adelante.
BIBLIOGRAFIA
Barbetti, P. (2005). Empleo juvenil y Políticas Públicas. Una aproximación al marco interpretativo y teórico en el que se sustentan algunas intervenciones del Estado. Universidad Nacional Del Nordeste. Comunicaciones Científicas Y Tecnológicas.
Beccaria, L. (2005). Jóvenes y empleo en la Argentina. Anales de La Educación Común. Dirección General de Cultura Y Educación de La Provincia de Buenos Aires., 1(1-2), 177–182.
Isacovich, P. (2015). Youth employment policies: studies in Latin America and Argentina. Revista Latinoamericana de Ciencias Sociales, Niñez Y Juventud, 13(2), 893–905.
OIT. (2015). ¿Qué sabemos sobre los programas y políticas de primer empleo en América Latina?
Jacinto, C. (2006). Estrategias Sistémicas y Subjetivas de Transición Laboral de los jóvenes en la Argentina. El papel de los dispositivos de formación para el empleo) Revista de Educación, 341.
[1] Fuente: MTEySS. Se toma como referencia el promedio del primer y segundo trimestre del 2003 y el promedio del tercer y cuarto trimestre del 2015, de acuerdo con los datos disponibles.
[2] MTEySS. Disponible en:
http://www.trabajo.gob.ar/left/estadisticas/Bel/belDisplay.asp?idSeccion=1&idSubseccion=3
[3] ANSES transparencia. Disponible en:
http://www.transparencia.anses.gob.ar/gobierno-abierto/progresar).
[4] Para más información leer informe del área “Empleo Joven: ¿inserción laboral genuina o flexibilización del empleo?”
